Kunnan tuottamien palveluiden ulkoistamisen prosessit : Turun kaupungin jätehuoltopalveluiden ulkoistaminen

Abstract

Kunnat ovat viimeisten kahden vuosikymmenen aikana kohdanneet suuria muutoksia ja haasteita. Vuoden 1991 valtionosuusjärjestelmän muutos ja vapaakuntakokeilu 1980-1990 -lukujen taitteessa vähensi valtion normiohjausta ja antoi kunnille vapauden organisoida omaa toimintaansa. Samanaikaisesti 1980-luvun loppupuolelle jatkuneen taloudellisen kasvun jälkeen 1990-luvun alun lama pakotti kunnat hillitsemän kustannuksiaan ja keventämään byrokraattisia organisaatioitaan. Näiden muutosten seurauksena kunnat alkoivat tehostaa toimintojaan ja kehittää palvelurakennettaan muun muassa ulkoistamalla palveluiden tuottamisen yksityiselle sektorille. Kuntien rooli muuttui palveluiden tuottajasta palveluiden tilaajaksi.

Tässä opinnäytetyössä tarkastellaan kunnan palveluiden ulkoistamista prosessina ja ulkoistamisen tuomia etuja ja haasteita. Tutkimuksen tavoitteena on kartoittaa Turun jätelaitoksen toiminnan ulkoistamisprosessin vaiheet, sen onnistuminen ja mahdolliset ongelmat. Tutkimuksessa tarkastellaan ensin kunnan tuottamien palveluiden ulkoistamisprosessin vaiheita yleisesti ja sen jälkeen Turun jätelaitoksen ulkoistamisprosessia ja sen vaiheita. Turun jätelaitoksen ulkoistamisprosessin vaiheita verrataan kunnan palvelutuotannon ulkoistamisprosessin vaiheisiin ja tutkitaan, miten jätepalveluiden ulkoistamisprosessi noudattaa kunnan tuottamien palveluiden yleisen ulkoistamisprosessin vaiheita.

Tutkimuksen runkona on käytetty Turun kaupungin toimielinten päätöspöytäkirjoja, joiden avulla on muodostettu aikajana Turun jätelaitoksen palveluiden ulkoistamisprosessin käännekohdista. Tämän aikajanan pohjalta on lähdetty selvittämään jätelaitoksen palveluiden ulkoistamisen yksityiskohtaisempia vaiheita ja ulkoistamiselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista.

Tutkimus osoittaa, että Turun jätelaitoksen ulkoistamisprosessi eteni pääsääntöisesti kunnan tuottamien palveluiden ulkoistamisprosessin vaiheiden mukaisesti. Tutkimuksessa ei noussut esille erityisiä ongelmakohtia ja jätepalveluiden ulkoistaminen eteni lähes ulkoistamisprosessin ensimmäisessä eli päätösvaiheessa tehdyn suunnitelman mukaisesti. Suunnitelmasta poiketen Turun jätteenpolttolaitosta ei siirretty uuden kuntaosakeyhtiön omistukseen. Olennaisin ero Turun jätelaitoksen ulkoistamisprosessissa ja ulkoistamisprosessin yleisissä vaiheissa oli toimittajan valinta, jota ei tehty osanottokyselyllä ja tarjousmenettelyllä.

Communes have confronted great changes and challenges for the past two decades. The changes in the system of state subsidies to municipalities in 1991 and the exempt commune experiment in 1988 – 1996 deducted the norm control of the state and gave communes freedom to organize their own functions. At the same time, after the economic growth that continued to the end of the 1980s the slump in the beginning of the 1990s forced the communes to restrain the costs and lighten their bureaucratic organizations. The consequence of these changes was that communes started to optimize their processes and develop their service structure by outsourcing the production of the services to the private sector. The role of the communes changed from the producer of the services to the subscriber of the services.

This study examines the outsourcing of the communal services as a process and the benefits and challenges of the outsourcing. The research aims at mapping the outsourcing process of the Turku waste plant and the success and the possible problems in the outsourcing. This research examines first the outsourcing process of the communal services in general and then the outsourcing process of the Turku waste plant. The outsourcing process of the Turku waste plant is then compared to the outsourcing process of the communal services in general. The adherence of the outsourcing process of waste services to the communal services’ outsourcing process is then studied.

The decision records of the Turku city’s organs constitute the frame of this research. With these records a timeline of the turning points is made of the outsourcing process of the Turku waste plant. On the basis of this timeline, the details of the Turku waste plant’s outsourcing phases are detected and how well the priorities of the outsourcing are achieved.

This research shows that the outsourcing process of the Turku waste plant mainly progressed by the general outsourcing process. There were no particular problems and the outsourcing process of the waste services progressed almost as it was planned in the first phase of the outsourcing process. The only exception was that the ownership of the waste incinerator of Turku was not transferred to the new communal limited liability company. The essential difference between the outsourcing process of the Turku waste plant and the outsourcing process in general was that the vendor was not selected by the attendance survey and the tender procedure.